Face à l’annonce des difficultés financières
rencontrées par certains départements
et pour répondre au mémorandum sur les finances départementales que lui a adressé l’ADF en janvier,
le Premier ministre a confié une mission à Pierre Jamet, directeur général des Services du département du Rhône, visant à faire un état des lieux
des finances départementales et des propositions
innovantes pour les départements les plus fragiles.

Si une seule collectivité n’est pas parvenue à satisfaire aux exigences d’équilibre du budget (la Seine-Saint-Denis), de nombreux départements rencontrent des difficultés pour prendre en charge l’ensemble des demandes en matière sociale. La crise financière et l’aggravation de la situation du marché de l’emploi ont eu un fort impact sur le budget des départements, dont les dépenses en matière sociale constituent une part substantielle. Si des inégalités économiques, démographiques, sociologiques et géographiques existent entre départements, le constat d’une fragilisation financière apparaît partagé. Des réponses globales et innovantes doivent, dès lors, être proposées, afin d’inverser un processus de dégradation financière, résultant de transferts de charges aux départements, dont le point de départ peut être situé en 2001.
Des transferts mal calibrés
Le 20 juillet 2001 était adoptée, sous l’impulsion du gouvernement Jospin, l’allocation personnalisée d’autonomie. Alors que le gouvernement de l’époque s’était engagé à prendre en charge la moitié des coûts engendrés par le transfert de cette compétence nouvelle, une sous-estimation du montant des dépenses sociales et une réduction du taux de couverture ont conduit à ramener cette part à 41 % en 2003 et à 28 % actuellement. Ce poste de dépenses pour les départements, désormais structurellement déficitaire, connaît une tendance à la hausse avec le vieillissement de la population. Les parlementaires de l’actuelle majorité présidentielle avaient pourtant mis en garde les députés socialistes et le gouvernement Jospin, lors de l’adoption de cette loi. Dans leur saisine du Conseil constitutionnel, les sénateurs contestaient la violation des droits des départements. Ils faisaient plus particulièrement valoir l’opacité des montages financiers et l’insuffisante compensation des charges nouvelles. Ils exigeaient du législateur un engagement formel sur le pourcentage des dépenses assumées par l’État (ce que le gouvernement de l’époque avait refusé d’inscrire). Le transfert aux départements de charges résultant de l’allocation personnalisée d’autonomie trouvait un prolongement avec le revenu minimum d’insertion et la prestation de compensation du handicap, qui allaient durablement peser sur les budgets de ces collectivités. Ces postes substantiels de dépenses, qui réduisent l’autonomie et l’initiative des départements, sont, en outre, insuffisamment compensés et ce, malgré l’instauration par le gouvernement du Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI) pour trois ans, renouvelé en 2009 et 2010. Pour 2008, le déficit de compensation de ces trois prestations sociales était ainsi évalué à plus de 3,8 milliards d’euros. Au-delà de la période de crise que nous traversons et qui a un effet réel sur les finances des départements, il faut également relever que l’une des explications possibles du décalage entre les dépenses et les compensations tient au fait que celle-ci sont calculées sur la base des comptes administratifs de l’année précédente. Il convient d’ajouter à ces trois postes de dépenses l’impact sur le budget départemental du transfert des compétences en matière de voirie, de gestion de services d’incendie et de secours, ainsi que le recrutement et la gestion de personnels techniciens, ouvriers et de services des collèges.
La tentation de la judiciarisation
Face à ces transferts de charges en matière sociale et à la fragilisation financière résultant de la crise économique, les rapports entre l’État et les départements peuvent prendre deux orientations.
La première est contentieuse, la seconde est vertueuse. Des départements ont ainsi opté pour le choix d’une judiciarisation de leurs rapports avec l’État. Devant le Conseil constitutionnel, les élus font valoir la violation de la libre administration des collectivités à raison de transferts de compétences insuffisamment compensés. La Constitution garantit, en effet, aux collectivités le droit de bénéficier de ressources nouvelles accompagnant toute création ou extension de compétences. Des élus peuvent ainsi, dans le cadre d’un recours devant le juge constitutionnel, réclamer davantage de moyens. Les litiges entre l’État et les départements tendent également à se décentraliser. Des départements contestent ainsi la mise en œuvre de ces lois transférant des charges nouvelles. C’est également dans cette stratégie que certains départements réclament le respect des
engagements liant l’État à raison de la ratification de la Charte européenne de l’autonomie locale.
Cette convention confère aux départements le droit de disposer librement de ressources propres et suffisantes pour l’exercice de leurs compétences. Ressources qui, aux termes de la Convention, doivent provenir en partie d’impôts locaux dont les taux sont librement fixés par la collectivité.
Une perspective de relations harmonieuses est cependant envisageable. Tout l’enjeu des réformes actuelles des compétences des collectivités et de leur fiscalité est précisément d’assurer une complémentarité entre collectivités, dont la réorganisation et la mutualisation de l’action permettraient de faire face à ces dépenses nouvelles. L’amélioration et l’assainissement des finances départementales ne se réaliseront pas devant les juges, mais sur le terrain, notamment grâce aux outils donnés aux collectivités par l’actuel projet de loi. C’est tout le sens du rapport Jamet suivant la voie tracée par le Premier ministre dans sa lettre de mission. •


questions àOlivier Carré, député du Loiret

BEL : Vous êtes parlementaire en mission, chargé du suivi de la réforme de la taxe professionnelle. Quel est votre premier enseignement ?
O. C. : Avec plusieurs collègues, dont Marc Laffineur qui a beaucoup œuvré à la mise en œuvre de cette réforme, nous avons été chargés de veiller au bon démarrage de ce grand chantier. Après avoir rencontré les acteurs concernés, les collectivités locales et les entreprises, nous constatons qu’ils sont rassurés.

BEL : La réforme soulage les entreprises de près de 6 milliards d’euros d’impôt. Les collectivités en font-elles les frais ?
O. C. : L’État a apporté des recettes nouvelles aux collectivités (par exemple, la TSCA aux départements) et a garanti les recettes là où elles manquaient. Aucune collectivité n’aura moins de recette en 2010 qu’en 2009.
Il en sera de même pour les années suivantes.
Par ailleurs, la loi a modifié les ressources des trois échelons de collectivités : la région, le département et le bloc communal
– EPCI et commune. Ainsi, les communes et les intercommunalités percevront l’essentiel des impôts fonciers, une part de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises et de l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux, et la taxe sur les surfaces commerciales. En outre, pour s’assurer qu’aucune collectivité ne soit perdante de la réforme, l’État est garant de ces transferts au moyen du Fonds national de garantie individuel de ressource (FNGIR).

BEL : Vous dites : « à la mise en place de la réforme ». Mais après ?
O. C. : Le FNGIR est un acquis pour les collectivités. Par la suite, les collectivités qui reçoivent un fort FNGIR, qui est fixe, auront des ressources moins dynamiques que les collectivités qui sont prélevées, mais dont l’assiette de ressources est beaucoup plus large.
Même si ce sont sur de faibles montants, il nous paraît important que, si les recettes d’une collectivité croissent très vite, une partie de ces surplus bénéficie à des collectivités moins favorisées.

BEL : La réforme va-t-elle renforcer la péréquation entre les territoires ?
O. C. : On ne peut pas tout demander à cette réforme, même si elle apporte déjà de nombreuses avancées. Aujourd’hui, la question du financement d’un certain nombre de dépenses sociales des départements est posée. Elle justifie, à elle seule, un débat, qui trouvera sa place à la fois dans la réforme des collectivités territoriales, qui est en discussion, et demain dans la reconnaissance du cinquième risque et de son financement, qui a un fort impact sur les départements.

Entretien
Pierre Jamet, directeur général des Services du département du Rhône
Albéric de Montgolfier, sénateur, rapporteur des crédits de la solidarité (RSA) et président du conseil général d’Eure-et-Loir

Pierre Jamet est directeur général
des Services du département du Rhône et a été chargé, en janvier dernier,
par François Fillon d’une mission visant
à diagnostiquer l’état des finances des départements et à faire des propositions innovantes pour permettre aux départements de sortir de la crise financière dans laquelle ils se trouvaient.
Il a rendu son rapport et ses propositions, le 29 avril dernier, au Premier ministre. Albéric de Montgolfier
est sénateur, rapporteur des crédits
de la solidarité (RSA) et président du conseil général d’Eure-et-Loir. Ils ont accepté de répondre à nos questions et de commenter leurs propositions.

Bulletin des élus locaux : Quel est votre constat sur l’état des finances des départements ?
Pierre Jamet : Les départements, par le service des prestations sociales individualisées, ont vu leurs finances se dégrader. Tous connaissent un effet de ciseaux. Cette situation a fait l’objet d’un mémorandum de l’ADF au mois de janvier. Cet effet de ciseaux a été mesuré sur la période 2000-2008, où il ressort que le différentiel entre les recettes et les dépenses en taux annuel de croissance est de 1,3 % en moyenne. Si l’on s’en tient aux seules dépenses et recettes de fonctionnement, le différentiel passe à 2 points par an sur la même période, les dépenses s’étant accrues de 9,3 % et les recettes de 7,3 %. La crise, à compter de juillet 2008, a aggravé la situation par une augmentation des dépenses à caractère social et une diminution brutale des recettes (DMTO) et des compensations (produits du jour férié). Certains départements souffrent plus que d’autres, car ils cumulent des paramètres très pénalisants : forte proportion de personnes de plus de 75 ans, taux de chômage élevé, faible revenu moyen des ménages et densité faible.

Albéric de Montgolfier : Je partage cette analyse. Et nous constatons une augmentation très nette des dépenses liées aux compétences de solidarité transférées aux départements. Elles sont source d’inquiétude pour les départements, et je comprends que certains conseils généraux, dans une situation réellement critique, puissent alerter leurs collègues et l’État sur ces augmentations. Les départements se trouvent donc aujourd’hui confrontés à un problème d’augmentation de charges, au moment même où les ressources se raréfient (baisse des droits de mutation, notamment).
BEL : Comment expliquez-vous que certains départements soient dans des situations plus critiques que d’autres ?
P. J. : Ma mission consistait à préciser les causes du déséquilibre structurel des finances départementales et de tenter d’esquisser des mesures d’urgence et de court terme. En fait, j’ai pu relever qu’il n’y a pas un département qui ressemble à un autre. Outre des critères socio-démographiques et socio-économiques, ils sont tous différents par leur histoire administrative, politique et les choix qui ont été faits antérieurement. C’est la conséquence du principe de la libre administration des collectivités, inscrit dans l’article 72 de la Constitution. Un autre phénomène pèse sur les départements : celui de la résidentialisation des personnes âgées qui travaillent durant leur vie active dans un département et prennent leur retraite dans un autre et vont donc, à terme, peser sur les finances de ce département d’accueil. Je me suis donc efforcé, dans le cadre de mes travaux, de voir s’il était possible de caractériser les départements les plus fragiles. C’est un travail qui est mené par la DGCL avec l’ADF. Il est, en effet, important de comprendre les causes de fragilité de ces départements.

A. de M. : Ce que souligne Monsieur Jamet est essentiel : il est important de bien comprendre les causes de la situation financière des départements. En effet, il
faut, selon moi, tenir compte de plusieurs paramètres. Le premier – et certainement le plus important –, c’est la crise, qui génère l’augmentation des dépenses sociales et la diminution des recettes (DMTO). Le second, ce sont les transferts de compétences qui ont été faits en direction des départements et la façon dont ceux-ci sont exercés par les départements. Le troisième, et mes collègues présidents de conseils généraux le soulèvent souvent, c’est la multiplication des normes qui pèsent naturellement sur les collectivités. Il faut peut-être revoir le contexte au regard de ces trois éclairages. Quant au phénomène de résidentialisation qu’évoque Monsieur Jamet, il me semble également qu’il n’est pas suffisamment pris en compte à ce jour dans nos réflexions. Cela concerne les territoires « dortoirs » ou de « villégiature ». Il y a un département qui perçoit des ressources et un département qui investit dans l’éducation de ses enfants, la PMI, les transports… C’est une véritable problématique, qu’il convient d’approfondir et qui introduit le thème de la péréquation territoriale.
BEL : Certains départements ont poussé un cri d’alarme, allant jusqu’à voter leur budget en déséquilibre et à saisir le Conseil constitutionnel. Que pensez-vous de ce positionnement ?
A. de M. : Avant de saisir le Conseil constitutionnel, il aurait été nécessaire d’analyser les conditions dans lesquelles les transferts de compétences ont été faits, afin de proposer des ajustements permettant de rendre plus efficace l’action des conseils généraux au bénéfice des publics. Certaines dépenses ont fortement augmenté, mais cette augmentation n’était pas réellement prévisible (comme le RMI remplacé par le RSA, par exemple). Je constate, d’ailleurs, que la loi sur le RSA a adopté une autre logique en mettant en place des clauses de revoyure pour l’API, en prolongeant le FMDI en 2010 et en prenant complètement en charge le RSA activité. Ce que je regrette, c’est que, sur des dépenses prévisibles au moment de leur transfert comme l’APA, la compensation n’ait pas été inscrite dans la loi par le gouvernement Jospin. Il est étonnant de constater que ce sont ceux qui ont mis en place l’APA, avec le gouvernement conduit par Lionel Jospin, qui saisissent aujourd’hui le Conseil constitutionnel en recours d’inconstitutionnalité !

P. J. : Il ne peut y avoir de dépôt de bilan dans une collectivité, mais un budget déséquilibré en présentation ou en exécution. La campagne budgétaire a montré qu’un seul département n’a pas voté son budget en équilibre. Par contre, beaucoup n’ont pas inscrit en dépenses la totalité des charges des prestations sociales individuelles. C’est donc à l’occasion des décisions modificatives budgétaires que seront inscrites ces dépenses, en même temps que l’excédent du budget précédent. C’est donc à ce moment que l’on pourra constater la réalité de chacune des situations. Comme je l’ai indiqué dans mon rapport, si cette situation persistait au-delà de 2011, il serait indispensable de prendre des mesures plus significatives. Je ne crois pas que l’on puisse décider en quelques mois.
BEL : Face à cette situation, quelles solutions préconisez-vous ?
P. J. : Autant je ne crois pas à une comparaison systématique entre départements, autant je crois qu’il est nécessaire d’avoir des référentiels permettant à chaque collectivité de se situer par rapport à des collectivités présentant des caractéristiques similaires. Cette démarche existe partout, elle est un élément d’une politique de progrès, les collectivités doivent s’y astreindre. Depuis la mise en place du RMI et de toutes les prestations individualisées, il est indispensable de disposer d’instruments de gestion informatisés performants. Cette exigence est d’autant plus grande qu’il y a une pluralité d’intervenants. La gestion du RSA a encore confirmé l’acuité de cette question. Ça n’a jamais été une priorité. En mutualisant leurs moyens, les départements seront plus forts dans le nécessaire dialogue pour parvenir à ces outils indispensables.
Les bonnes pratiques ne reposent pas sur des similitudes ; il s’agit de mesures de gestion, d’organisation ou autre, reproductibles. Ce n’est pas la peine d’engager des études, de payer des consultants ou de réinventer l’eau chaude, alors que certains ont déjà réfléchi et expérimenté.

A. de M. : Certaines pistes de travail me semblent pertinentes et sont déjà expérimentées par certaines collectivités départementales : mutualisation des moyens informatiques entre les acteurs, référentiel d’actions, observatoire des bonnes pratiques, expérimentations. Il me semble cependant important d’insister sur le fait qu’il ne faut pas déresponsabiliser les départements. Il ne faut pas qu’un soutien éventuel se transforme symboliquement en « prime à la mauvaise gestion ». Il faut une réponse politique à ces questions, qui tienne compte des difficultés structurelles des départements et de leur mode de gestion. Les difficultés structurelles, nous les connaissons : le vieillissement de la population, qui va peser de plus en plus sur l’ensemble de la société française. Le président de la République a évoqué ce sujet de façon très volontariste, en parlant du cinquième risque : c’est un impératif sur lequel nous devons travailler tous ensemble, avec objectivité et pragmatisme. Pour ce qui est des départements qui sont aujourd’hui les plus en difficulté, il est clair qu’on ne peut pas les laisser dans cette situation.
En revanche, j’en appelle à conditionner toute aide à la garantie de mise en place de pratiques de saine gestion. Les départements qui connaissent aujourd’hui des difficultés financières pourraient expérimenter prioritairement les propositions de Pierre Jamet sur la mise en place de référentiels, la mutualisation et les bonnes pratiques, avant de pouvoir les généraliser à l’ensemble des territoires. Cela pourrait se faire sur la base d’un contrat de confiance entre les départements et l’État, mais sans blanc-seing. Je pense, par ailleurs, que la réforme des collectivités améliorera la gestion des différents niveaux de collectivités, notamment en clarifiant les compétences. À titre d’exemple, il est surprenant que dans une même ville nous ayons des collèges et des lycées gérés par des collectivités différentes, avec chacune leurs propres services techniques et leurs lots de marchés de sous-traitance. On devrait s’interroger sur le bon échelon de mutualisation des moyens, de façon à générer des baisses de coûts par des économies de gestion.
Là encore, il faut que les différentes collectivités
s’interrogent sur leurs pratiques et sur les moyens de conserver une haute qualité de services à destination de la population, tout en préservant les finances locales. On ne peut pas continuer à dépenser sans compter. La crise que nous traversons et la raréfaction des sources de financement nous poussent à revoir nos modèles de gestion.
Quant à la réforme de la fiscalité, il est important de souligner que, pour la première fois, la fiscalité va promouvoir une notion essentielle : celle de la péréquation entre les territoires. On ne peut pas en permanence demander davantage de solidarité à l’État et en parallèle refuser toute péréquation entre les territoires. La solidarité nationale passe aussi par la solidarité territoriale.
Enfin, je crois qu’il faut que nous nous interrogions collectivement sur le sens même des compétences que nous assumons : avons-nous vocation à gérer des prestations universelles auxquelles tout le monde a droit ? Initialement, ces prestations avaient été conçues comme des prestations individuelles ; certaines sont aujourd’hui distribuées sans condition de ressources. À l’heure où les recettes ne sont extensives ni pour les départements, ni pour l’État, il me semble nécessaire de se demander si nous ne devrions pas conditionner les aides au niveau de vie des personnes.